Recommend Print

ข้อบัญญัติท้องถิ่น

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง และกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่น
ในการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยสู่การปฏิรูปสังคม

วัชรา  สงมา  :  เรียบเรียง

พระบรมราโชบายเกี่ยวกับงานปฏิรูปที่ดิน
๑. การจัดตั้งชุมชนที่อยู่อาศัย ควรให้เป็นไปตามความต้องการของเกษตรกรและให้สอดคล้องกับสภาพเดิมของท้องถิ่นนั้นๆ ให้มากที่สุด และจัดชุมชนให้อยู่เป็นกลุ่มก้อนเพื่อความปลอดภัย และทำให้การลงทุนในด้านการจัดการสาธารณูปการ เช่น น้ำสะอาด ไฟฟ้า ฯลฯ ถูกลงด้วย
๒. จัดระบบการรวมกลุ่มในระดับหมู่บ้านรวมกันเป็นสหกรณ์ในเขตปฎิรูปที่ดินและเชื่อมโยงไปถึงสหกรณ์ในเมืองใหญ่ๆ เพื่อให้สหกรณ์สามารถดำเนินธุรกิจเพื่อประโยชน์ของสมาชิกได้อย่างกว้างขวางโดยแท้จริง
๓. การพัฒนาด้านต่างๆ รวมทั้งการจัดระบบชลประทาน คมนาคม และ บริการสาธารณูปการต่างๆ เมื่อดำเนินจัดหาให้แล้ว ต่อไปก็ให้สหกรณ์รับช่วงไปดำเนินการต่อและจัดการบำรุงรักษาต่อไป โดยเจ้าหน้าที่รัฐบาลค่อยๆ ถอนตัวออกได้เมื่อสหกรณ์มีประสิทธิภาพ พอเพียงที่จะรับช่วงต่อไป
๔. ในระยะแรกจะต้องจัดให้มีเจ้าหน้าที่ที่มีความสามารถและเสียสละอยู่ประจำเพื่อให้คำแนะนำ ส่งเสริม แก่สหกรณ์โดยใกล้ชิด และจัดให้มีเจ้าหน้าที่ระดับสูงจากส่วนกลางออกไปตรวจการดูแลเยี่ยมเยียน และให้คำแนะนำเป็นการให้กำลังใจแก่เจ้าหน้าที่โดยสม่ำเสมอ
๕. การจัดที่ดินทำการเกษตรกรจะต้องคำนึงถึงการขยายตัวของประชากรในท้องถิ่นในอนาคตด้วย ดังนั้น ป่าไม้ชุมชนที่ดำริจะจัดสร้างขึ้นอาจใช้เป็นที่สำรองสำหรับการทำมาหากินในอนาคตได้ด้วย
๖. การปฏิรูปที่ดินในแต่ละท้องที่ จะต้องเร่งดำเนินการให้เสร็จสิ้นโดยเร็วในระยะเวลาประมาณ ๒-๓ ปี เพื่อให้เกษตรกรเห็นผลผลิต โดยไม่ชักช้า
๗. สำหรับเงินชดเชยค่าที่ดินที่ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯพระราชทาน ซึ่งรัฐบาลจะต้องทูลเกล้าฯถวายตามกฎหมายของทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นั้นจะพระราชทานเป็นเงินหมุนเวียนสำหรับการดำเนินงาน ของสหกรณ์ในเขตปฎิรูปที่ดินดังกล่าว โดยจะทรงแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษาสำหรับบริหารเงินทุนนี้ขึ้นคณะหนึ่ง
๘. มีพระราชประสงค์ให้ผู้ที่เป็นผู้เช่าที่ดินของทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อยู่เดิมได้ทำกินในที่ดินนั้นไปตลอดชั้วลูกชั่วหลาน ตราบที่ยังยึดถืออาชีพ เกษตรกรรมอยู่แต่จะไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้น

     จากแนวพระบรมราโชบายดังกล่าวจะเห็นว่า ที่ดินทำกินถือเป็นปัจจัยสำคัญของมนุษย์       การจัดการทรัพยากรที่ดินอันมีลักษณะเป็นพื้นที่อาจหมายรวมถึงป่าและน้ำ รวมถึงทรัพยากรอื่นใดซึ่งประกอบกันขึ้นเป็นฐานทรัพยากรเพื่อการดำรงชีวิตและรักษาวิถีของชุมชน นโยบายใดซึ่งรัฐพยายามจะดำเนินการเพื่อนำไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืนจึงไม่อาจปฏิเสธการดำรงอยู่ของชุมชนที่ต้องอาศัย ใช้สอย และมีส่วนอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติรวมเข้าไปด้วย

     จากการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง การแก้ปัญหาความยากจน สิทธิที่ไม่เท่าเทียม และความเหลื่อมล้ำทางชนชั้น ถูกขานรับอย่างเป็นทางการในนาม “การปฏิรูปสังคม” หนึ่งในข้อเสนอให้มีการปฏิรูป คือ “ปัญหาป่าไม้ที่ดิน” ทั้งการถือครองที่กระจุกตัวในคนกลุ่มเล็กๆ จนมีการเรียกร้องให้แก้กฎหมายภาษีที่ดิน และปัญหาชาวบ้านไร้ที่ทำกินที่เรียกร้องโฉนดชุมชน ปัญหาป่าไม้ที่ดินแทรกซึมอยู่ในทุกภูมิภาคของประเทศไทย และชี้ว่าชุมชนที่รวมตัวกันอย่างเข้มแข็งจะสามารถแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้อย่างเหมาะสมในบริบทของแต่ละพื้นที่

     กอปรกับการวิเคราะห์และวิพากษ์แนวทางของ "รัฐ" ในการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกิน โดยตั้งข้อสังเกตต่อแนวทางของคณะกรรมาธิการวิสามัญแก้ไขปัญหาที่ดินทำกิน สภาผู้แทนราษฎร ที่ผลักดันกฎหมายยกเลิกที่สงวนห้ามหรือที่ดินของรัฐที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ เพื่อแก้ไขปัญหาประชาชนที่อยู่บนที่ดินของรัฐ ว่าจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนผู้ประสบปัญหาที่ดินทำกินหรือไม่ มีกระบวนการป้องกันการรุกที่ดินของรัฐโดยมิชอบหรือไม่ และเชื่อมโยงสู่การแก้ปัญหาที่ดินเชิงโครงสร้างว่าเหตุใดจึงไม่จัดการกับการถือครองที่ดินของคนที่ร่ำรวยที่สุดเพื่อนำที่ดินเก็งกำไรมาจัดสรรให้กับผู้ไร้ที่ดินทำกิน โดยมุ่งสู่การวิพากษ์บทบาทของ "ภาครัฐ" เป็นหลัก

     ทั้งนี้ กระบวนการการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินมีเงื่อนไขอันเป็นข้อกังวลแก่สาธารณชนอยู่ ๓ประการ คือ
๑. ใครจะได้ประโยชน์จากแนวทางการแก้ไขปัญหาที่ดินโดยการยกเลิกการสงวนที่ดินของรัฐ
๒. สิทธิที่ประชาชนจะได้รับจากการจัดสรรที่ดินโดยรัฐคืออะไร และจะมีความมั่นคงเพียงใด
๓. กระบวนการที่จะนำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรที่ดินอย่างยั่งยืนควรจะเป็นอย่างไร และใครควรมีส่วนร่วมบ้าง

     การใช้กระบวนการและมุมมองการแก้ปัญหาแบบล่าง-บน โดยลองใช้ "ชุมชน" เป็นฐานของการต่อสู้เพื่อนำไปสู่การแก้ปัญหาที่ดินทำกินอย่างมั่นคงและยั่งยืน โดยมิต้องพึ่งหรือฝากความหวังไว้กับรัฐแต่ฝ่ายเดียว จะเห็นได้จากความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ พบว่า รัฐไทยมีความสัมพันธ์ในเชิงผลประโยชน์กับทุนทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นอย่างลึกซึ้ง แต่เดิมป่าและที่ดินถูกรุกด้วยสัมปทานป่าไม้และเหมืองแร่ ปัจจุบันป่าและที่ดินถูกรุกด้วยรีสอร์ตและเกษตรพันธ์สัญญาที่ทำให้ป่าและหน้าดินเสื่อมสลายรวดเร็ว เป็นที่มาของการรุกป่าเพิ่มขึ้น อันเป็นการพัฒนาอย่างไม่ยั่งยืน

     สิทธิที่ประชาชนจะได้รับจากการจัดสรรที่ดินโดยรัฐคืออะไร และจะมีความมั่นคงเพียงใด หากมองวิธีการจัดสรรที่ดินแบบเดิมของรัฐไทยที่มีเพียงการจัดสรรแบบ "ที่ดินของรัฐ" กับ "ที่ดินของเอกชน" ดังปรากฏในโครงสร้างกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินทั้งระบบจะพบว่า ที่ใดซึ่งรัฐปล่อยให้เอกชนถือครองที่ดินเหล่านั้นได้ตกเป็นของเอกชนซึ่งมีกำลังทางเศรษฐกิจไปหมดสิ้นแล้ว หามีที่ดินใดซึ่งเกษตรกรไร้ที่ดินทำกินจะสามารถเก็บเงินเพื่อไปซื้อหามาได้โดยง่าย

     ส่วนที่ดินของรัฐไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใด อาทิ ป่าสงวน ป่าอนุรักษ์ ที่ดินสาธารณะ ล้วนแต่อยู่ในอำนาจของรัฐในการจัดการ รวมถึงรัฐมีอำนาจในการบังคับใช้หรือ (แอบ) ไม่บังคับใช้กฎหมายกับผู้ใช้ที่ดินผิดลักษณะซึ่งปรากฏเป็นปัญหามากมายดังที่ตื่นตาตื่นใจกันในสังคม เช่น รีสอร์ตรุกเขา ไร่ข้าวโพดของนอมินีบริษัทใหญ่รุกป่า หรือแม้กระทั่งการขายต่อสิทธิในที่ ส.ป.ก. หรือเอกสารเหยียบย่ำ ฯลฯ ซึ่งล้วนแล้วแต่ผิดกฎหมาย แต่หาได้มีการบังคับใช้อย่างเสมอภาคไม่

     ก่อนที่จะไปสู่การเปลี่ยนโครงสร้างระดับบนสุด ควรต้องมองถึงความเป็นจริงในการเสริมฐานรากของประชาชนโดยอาศัยสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญเป็นที่มา แล้วพัฒนากระบวนการไปสู่ปฏิรูปจากเบื้องล่าง (Bottom-Up) เนื่องจากไม่มีการเปลี่ยนแปลงใดที่ไม่มีแรงทัดทานจากกลุ่มผลประโยชน์ เราจึงต้องสร้างเครือข่ายขับดันนโยบายด้วย

     จากการวิเคราะห์จะพบว่าข้อดีของการใช้สิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากร ตามแนวคิดสิทธิชุมชน ปรากฏตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติคุ้มครองพันธุ์พืช และร่างพระราช บัญญัติป่าชุมชน ที่พยายามปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ล้วนยอมรับการมีอยู่ของสิทธิชุมชนโดยใช้ฐานวัฒนธรรมท้องถิ่นดั้งเดิมมาปรับแนวคิดในระบบกฎหมายจากเดิมที่ยอมรับเฉพาะสิทธิของรัฐและเอกชน มาเป็นการยอมรับสิทธิของชุมชนเหนือทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ยังมีกฎหมายที่ให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่น
รัฐบาลปัจจุบันประกาศนโยบายคุ้มครองรักษาพื้นที่เหมาะสมกับการทำเกษตรกรรม เพื่อเป็นฐานการผลิตในระยะยาว ฟื้นฟูคุณภาพดิน จัดหาที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรยากจนในรูปของธนาคารที่ดิน และเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิให้แก่เกษตรกรยากจน และชุมชนที่ทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป่าแล้วในรูปแบบโฉนดชุมชน รวมทั้งสนับสนุนการพัฒนาการเกษตรในรูปนิคมการเกษตร แต่ในรูปธรรมปฏิบัติยังไม่เกิดผลชัดเจน

     ปัญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติสะสมมายาวนาน รัฐเพียงฝ่ายเดียวไม่สามารถแก้ปัญหาได้ทั้งหมด เพราะบทบาทและภารกิจกำหนดให้ขั้นตอนซับซ้อนและมากเกินไป จึงล่าช้าไม่ทันการณ์ การยอมรับสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรจึงช่วยผ่อนภาระภาครัฐ ที่สำคัญเป็นการรักษาทรัพยากรที่ดิน ป่าไม้ แหล่งน้ำ ซึ่งเป็นฐานชีวิตชุมชน ให้ได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันไปพร้อมกับความยั่งยืนของทรัพยากร

     ถ้ามีกฎหมายรองรับให้ชุมชนสามารถบริหารจัดการที่ดินให้เกิดประโยชน์ต่อสมาชิกภายใต้เงื่อนไขข้อตกลงกับภาครัฐ ป้องกันการเข้าไปใช้ประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายของบุคคลภายนอก จะทำให้ที่ดินในเขตความรับผิดชอบของชุมชนและที่ดินของรัฐข้างเคียงได้รับการดูแล ลดภาระการป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐอีกทางหนึ่ง

ทางเลือกและข้อเสนอสู่การแก้ปัญหารากหญ้าเรื่องที่ดิน
      ปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายรองรับสิทธิดังกล่าว หากรัฐเห็นความสำคัญของเรื่องนี้ก็ควรเร่งดำเนินการออกกฎหมายให้ชุมชนมีสิทธิ โดยออกเอกสารสิทธิที่ดินชุมชน เพื่อให้มั่นใจว่าที่ดินและสิทธินั้นได้รับการรับรองอย่างถูกต้อง เป็นการแก้ปัญหาเอกสารสิทธิที่มีมายาวนานให้จบลงด้วยดี
จากข้อสรุปของงานวิจัยโครงการศึกษาระบบสิทธิในที่ดินของชุมชนที่เหมาะสม ของ ผศ.อิทธิพล ศรีเสาลักษณ์ และคณะ เสนอทางเลือกของการจัดให้มีเอกสารสิทธิชุมชน ๒ แนวทาง คือ  
๑. การแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้สามารถรับรองสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดิน โดยได้รับอนุญาตจากหน่วยงานรัฐ เพิ่มเติมจากการจัดที่ดินให้แก่ประชาชน การให้เช่า หรือการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในที่ดินรายบุคคล
๒. การเพิ่มมาตราหรือหมวดว่าด้วยสิทธิและกรรมสิทธิ์ในที่ดินของชุมชนในประมวลกฎหมายที่ดิน เพื่อให้สามารถออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินในรูปของเอกสารสิทธิชุมชนหรือโฉนดชุมชน

      “ในระหว่างการรอแก้ไขกฎหมาย ภาครัฐควรกำหนดมาตรการขึ้นมารองรับสิทธิชุมชนในการอยู่อาศัยหรือใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยการสำรวจและจัดทำรายละเอียดประวัติศาสตร์ชุมชน การถือครอง และกิจกรรมของสมาชิก รวมถึงกฎระเบียบของชุมชนที่เป็นหลักประกันว่าชุมชนมีความเข้มแข็งสามารถควบคุมดูแลพื้นที่ที่เข้าไปใช้ประโยชน์ได้”

     นอกจากนี้ การใช้สิทธิในที่ดินของชุมชนควรมีข้อจำกัด เช่น ห้ามเปลี่ยนมือหรือแบ่งแยกที่ดินของชุมชนไปยังบุคคลอื่น ห้ามมิให้ใช้เอกสารดังกล่าวเป็นหลักประกันสินเชื่อ สิทธิในที่ดินอาจถูกเพิกถอนถ้าชุมชนไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนด และชุมชนที่ได้รับประโยชน์จากที่ดินควรต้องจ่ายค่าธรรมเนียมหรือค่าตอบแทนให้แก่รัฐ          

     ข้อเสนอแนะเพิ่มเติมคือ รัฐควรเร่งให้นโยบายมีความชัดเจน ส่วนการออกเอกสารสิทธิในที่ดินแก่ชุมชนที่ดูเหมือนจะสร้างความตื่นตัวให้กับชาวบ้านนั้น รัฐควรใช้โอกาสนี้สอดแทรกวิธีการบริหาร ความรับผิดชอบ และแนวทางปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงแก่ชุมชนไปด้วย

ต้นแบบความสำเร็จจากพื้นที่จริง “การใช้สิทธิชุมชนแก้ปัญหาที่ดิน”
      “เราพบว่าการใช้สิทธิชุมชนแก้ปัญหาเอกสารสิทธิมี ๒ ลักษณะใหญ่ๆ คือ . ใช้จารีตประเพณี  ๒. โฉนดชุมชนหรือที่ดินหน้าหมู่ วัตถุประสงค์ คือต้องการแก้ปัญหาสิทธิการครอบครองที่ดินโดยชุมชน ซึ่งเป็นการส่งสัญญาณให้ภาครัฐตระหนักว่าชุมชนมีภูมิปัญญาและศักยภาพแก้ปัญหาของตนเอง ขอเพียงรัฐเปิดใจกว้างยอมรับการทำงานของชุมชนหรือภาคประชาสังคมเท่านั้น”

ชุมชนบ้านโป่ง จ.เชียงใหม่ มีวิธีการปฏิรูปที่ดินโดยจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาบริหารกติกาการใช้ที่ดินร่วมกันของชุมชน อาทิ ออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้สมาชิกได้เข้าใช้ประโยชน์ และมีสิทธิเป็นเจ้าของในรูปแบบของ “โฉนดที่ดินชุมชน” ซึ่งมีกติกากำกับไว้ว่าหากจะมีการซื้อขายทำได้เฉพาะภายในกลุ่มสมาชิกเท่านั้น และต้องผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการก่อน เพื่อป้องกันไม่ให้ที่ดินชุมชนตกไปอยู่ในมือของคนนอกพื้นที่ นอกจากนี้ยังตั้งธนาคารที่ดินเพื่อสะสมเงินทุนไว้ใช้ในกิจการส่วนกลางของกลุ่ม

     ที่บ้านแม่ละนา จ.แม่ฮ่องสอน และบ้านดงดำ ต.ฮอด อ.ฮอด จ.เชียงใหม่ พลิกวิกฤติจากหมู่บ้านประสบอุทกภัยให้กลายเป็นโอกาส เริ่มต้นก่อตั้งโครงการบ้านมั่นคงชนบทและกองทุนฟื้นฟูชุมชนพึ่งตนเอง มีกติกาใหม่ร่วมกันในการใช้ประโยชน์ที่ดินและทรัพยากรดิน น้ำ ป่า อย่างเหมาะสม ควบคู่กันไปก็ช่วยกันดูแลรักษาทรัพยากรให้ยั่งยืน

     ส่วนบ้านซำผักหนาม จ.ขอนแก่น ตั้งอยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติ ชาวบ้านมีประสบการณ์ต้องย้ายที่ทำกินเนื่องจากนโยบายรัฐและกฎหมายที่กันคนออกจากป่า ทำให้มีการรวมกลุ่มสร้างพลังอำนาจต่อรองให้รัฐยอมรับการอยู่ร่วมกันระหว่างชุมชนกับป่า โดยใช้ขนบธรรมเนียมประเพณีวัฒนธรรมชุมชนดั้งเดิมมาจัดการแก้ปัญหาที่ดิน แบบไม่ต้องพึ่งพาเอกสารสิทธิ์ใดๆ

     บ้านสระพัง จ.นครศรีธรรมราช สร้างฐานความมั่นคงให้ชุมชนพึ่งตนเองด้วยการรวมตัวก่อตั้งธนาคารหมู่บ้านเพื่อระดมทุนและฝึกวินัยการออม และยังริเริ่มออก “โฉนดช้างดำ” อันเป็นภูมิปัญญาชุมชนในการสงวนที่ดินให้ยั่งยืนก่อน ต่อมาชุมชนขอออกเอกสารสิทธิ์กับสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เพื่อยกระดับโฉนดช้างดำให้มีความมั่นคงมากขึ้น เพราะภาคราชการรับรองสิทธิในที่ดินของชุมชน

     ยังมีกรณีการแก้ไขปัญหาที่ดินให้กับผู้ประสบภัยสึนามิ โดยสนับสนุนให้ชาวบ้านรวมตัวกันจัดตั้งกลุ่มขึ้นมา เริ่มตั้งแต่การจัดทำข้อมูลโดยชุมชนเอง กระบวนการเชื่อมโยงแลกเปลี่ยนเรียนรู้ประสบการณ์กับชุมชนอื่นๆ เพื่อเพิ่มพูนทักษะวิธีการแก้ปัญหา ไปจนถึงการบริหารจัดการทรัพยากรร่วม       

    กรณีตัวอย่างเหล่านี้ เป็นเพียงส่วนน้อยของอีกหลายชุมชนในประเทศไทยที่ลุกขึ้นมารวมกลุ่มแก้ไขปัญหาป่าไม้ที่ดินของตนเองอย่างจริงจังและเป็นระบบ แนวคิดแนวทางเหล่านี้เป็นต้นแบบความสำเร็จโดยชุมชนที่สามารถสัมผัสได้ ดังนั้นข้อเสนอจากงานวิจัยชิ้นนี้และข้อเรียกร้องในการปฏิรูปสังคมแก้ปัญหาที่ดินทำกินและการจัดการทรัพยากรโดยชุมชน จึงไม่ใช่เรื่องที่ฝันเฟื่องเกินจริง และกำลังรอกติกรองรับที่สัมผัสได้จริงๆ จากภาครัฐ

     และจากการศึกษาของคณะทำงานศึกษามาตรการทางกฎหมายและนโยบาย ได้มีข้อเสนอภาพรวมการแก้ไขปัญหาที่ดินในสังคมไทย  ตามแนวทางเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายการปฏิรูปที่ดิน  ไว้ดังนี้

แนวทางเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายการปฏิรูปที่ดิน

     รัฐบาลได้แถลงนโยบายต่อสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ นโยบายที่สำคัญประการหนึ่งคือการปฏิรูปที่ดิน  ทั้งนี้ประเด็นสำคัญคือภายใต้นโยบายดังกล่าวมีเครื่องมือที่จะช่วยให้การดำเนินการเป็นจริงในระดับปฏิบัติได้อย่างไร โดยมีกระบวนการที่ต้องดำเนินการ คือ
๑. ภายใต้ระยะเวลาที่จำกัดของรัฐบาลควรที่จะต้องจัดลำดับความสำคัญของประเด็นที่เร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการเพื่อต้องการที่จะทำให้การปฏิรูปที่ดินเกิดรูปธรรมที่แท้จริง ในมิติทางนโยบายและกฎหมาย มีแนวทางและวิธีการที่สามารถดำเนินการได้ดังต่อไปนี้
๑.๑ การมีคำสั่งของนายกรัฐมนตรีโดยเฉพาะในการดำเนินการของพื้นที่นำร่อง
๑.๒ การเตรียมการออกเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อกำหนดแนวทางในการปฎิรูปที่ดิน  โดยเฉพาะพื้นที่ของรัฐ
๑.๓ การมีมติ ครม.กำหนดแนวทางในการปฏิรูประบบราชการเพื่อนำไปสู่การรับเอานโยบายไปสู่การปฏิบัติ โดยตั้งอยู่บนแนวคิดการมีส่วนร่วมของประชาชน
๑.๔ การมีนโยบายในการบังคับใช้กฎหมายเท่าที่มีอยู่ให้สอดคล้องกับหลักความเป็นธรรมเพื่อการกระจายการถือครองที่ดินและการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพของประชาชนที่ไร้ที่ดินทำกิน  กล่าวคือ
ก. ตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ มาตรา ๖  ซึ่งสอดรับกับนโยบายของรัฐบาลซึ่งประกาศไว้   ซึ่งมีผลเท่ากับว่านโยบายดังกล่าวมีเครื่องมือในทางกฎหมายที่สามารถดำเนินการได้โดยทันที
                             ข. ปัญหาความล้มเหลวเรื่องการจัดที่ดินให้กับผู้ยากไร้ที่ผ่านๆ มามีปัญหาอยู่สามประการ   
ประการแรก ขาดระบบสนับสนุนในเชิงการบริหารจัดการ
ประการที่สอง ขาดกระบวนการในการจัดการเชิงสังคม  
ประการที่สาม ขาดระบบการตรวจสอบและหลักประกันเพื่อไม่ให้เกิดการสูญเสียที่ดินอีก

     ทั้งสามประการดังกล่าวมิได้เป็นปัญหาในทางกฎหมายโดยตรง  หากเป็นปัญหาของระดับนโยบายและปัญหาของระบบราชการที่ขาดการบูรณาการกันและที่สำคัญคือ การการมีส่วนร่วมจากประชาชน   คู่ขนานไปกับปัญหาของภายในกลุ่มของประชาชนที่จะได้รับการจัดสรร ซึ่งปัญหาดังกล่าวจะต้องใช้กระบวนการในเชิงการบริหารการจัดการเฉพาะพื้นที่เป็นแนวทางในการแก้ปัญหา  ซึ่งมีความจำเป็นบางอย่างที่จะต้องมีนโยบายที่ชัดเจนและสามารถสร้างความมั่นใจให้แก่ทุกๆ ฝ่ายเพื่อร่วมกันแก้ปัญหา

     ดังนั้น การมีมติ ครม. เพื่อให้เกิดความชัดเจนแก่หน่วยงานที่จะดำเนินการตามกฎหมาย   การมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อบูรณาการแนวทางการทำงานร่วมกันของส่วนราชการต่างๆ   การตราพระราชกฤษฎีการทั้งตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพตามมาตรา ๗  การตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการสนับสนุนและติดตามการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพในระยะต้น  และการวางระบบเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายปฎิรูปที่ดินของรัฐบาลในระยะยาว จึงเป็นสิ่งที่จำเป็น 

                             ค. สำหรับประเด็นเรื่องรูปแบบของเอกสารสิทธิ์ซึ่งเป็นข้อเสนอที่มีการพิสูจน์มาแล้วในระดับหนึ่งว่าสามารถที่จะเป็นหลักประกันเรื่องการป้องกันการไม่ใช้ประโยชน์ในที่ดินหรือใช้ที่ดินผิดประเภท  รวมถึงการขายสิทธิในที่ดินได้   ก็มีข้อเสนอที่เป็นทางออกในทางกฎหมายทั้งในระยะเฉพาะหน้าและในระยะยาว   โดยในระยะนำร่องมีข้อเสนอให้จัดตั้งสหกรณ์และให้สหกรณ์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง   หรืออาจจะเป็นหน่วยในรูปแบบอื่นเพื่อเป็นเจ้าของสิทธิอาทิเช่น   ในกรณีที่องค์กรปกครองท้องถิ่น  หรือหน่วยงานของรัฐอื่นซึ่งเข้าใจและยอมรับในแนวคิดเรื่องโฉนดชุนชนและสิทธิชุมชนเข้ามาถือสิทธิในนามของชุมชน   และในระยะยาวอาจจะนำไปสู่การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายต่อไป

                   ๑.๕ การจัดทำข้อเสนอเพื่อการปรับปรุงระบบกฎหมายที่จะทำให้การปฏิรูปที่ดิน การติดตามประเมินผลประสบความสำเร็จอย่างเป็นระบบ โดยจะต้องกำหนดมาตรการที่เป็นเครื่องมือทางการคลัง เช่น ธนาคารที่ดิน มาตรการทางภาษีโดยใช้อัตราภาษีก้าวหน้า การกำหนดเขตพื้นที่การใช้ประโยชน์ในที่ดิน การส่งเสริมให้เกิดการรวมกลุ่ม ฯลฯ

หมายเหตุ
      มาตรา ๖ ให้รัฐบาลมีอำนาจจัดที่ดินของรัฐ เพื่อให้ประชาชนได้มีที่ตั้งเคหสถานและประกอบอาชีพเป็นหลักแหล่งในที่ดินนั้น โดยจัดตั้งเป็นนิคมตามพระราชบัญญัตินี้
มาตรา ๗ การจัดตั้งนิคมตามมาตรา ๖ ในท้องที่ใด ให้กระทำ โดยพระราชกฤษฎีกา และให้มีแผนที่กำหนดแนวเขตที่ดินของนิคมไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น

     พ.ต.ท.ประวุธ วงศ์สีนิล ผู้อำนวยการส่วนคดีคุ้มครองผู้บริโภคและสิ่งแวดล้อม ๒ กรมสอบสวนคดีพิเศษ ได้แสดงความเห็นเกี่ยวกับ “ป่าไม้กับกระบวนการพิสูจน์สิทธิเพื่อคืนความเป็นธรรมให้กับรัฐและประชาชน” ไว้ว่า ปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐและพื้นที่ป่าไม้ในประเทศไทยเป็นปัญหาที่ข้าราชการในหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องประสบปัญหาในการแก้ไข เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรอย่างก้าวกระโดด ทำให้ราษฎรไม่มีที่ดินทำกิน จึงต้องหันมาบุกรุกพื้นที่ที่รัฐประกาศเป็นเขตหวงห้ามต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติ เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตป่าไม้ถาวร  เป็นต้น การเข้ายึดถือครอบครอง การเข้าทำประโยชน์ในที่หวงห้ามดังกล่าวเกิดขึ้นในหลายลักษณะ และมีวิธีการที่หลากหลาย เช่น การเข้าอยู่ของราษฎรก่อน หรือ หลัง ที่จะประกาศเป็นพื้นที่สงวนหวงห้าม การร่วมมือกับเจ้าหน้าที่รัฐในการออกเอกสารสิทธิ์โดยมิชอบในที่สงวนหวงห้ามเพื่อสร้างความชอบธรรมในการเข้ายึดถือครอบครอง การเข้ายึดถือครอบครองของนายทุน ข้าราชการผู้มีอำนาจและบารมี รวมถึงนักการเมือง เป็นต้น

     ความแตกต่างของสภาพปัญหาแต่ละพื้นที่ แต่ละลักษณะ ก่อให้เกิดกระบวนการแก้ไขที่แตกต่างกัน ซึ่งบางครั้งไม่อาจนำเอามาตรการที่ใช้ได้สำเร็จจากพื้นที่หนึ่งมาใช้กับอีกพื้นที่หนึ่งได้ บางพื้นที่ไม่อาจใช้วิธีการแก้ไขแบบสันติวิธี จะต้องใช้การบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งการพิจารณาเจตนารมณ์ของการบุกรุกของราษฎรผู้ยากไร้และกลุ่มนายทุนที่ร่ำรวย ก็ยังมีสองมาตรฐาน ทำให้เจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมายเกิดความสับสนและไม่อาจใช้วิจารณญาณในการเลือกปฏิบัติกับกลุ่มใดได้ และที่สำคัญที่สุดคือปัญหาด้านมวลชน ซึ่งเป็นปัญหาที่ข้าราชการไทยต้องใช้ความระมัดระวัง และใช้ศิลปะในการแก้ไขปัญหา ต้องใช้การทำความเข้าใจและให้ความรู้กับราษฎรถึงกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับของทางราชการ ซึ่งในอดีตราษฎรแทบไม่มีโอกาสจะได้รู้ถึงเรื่องดังกล่าวเลย การดำเนินการแก้ไขปัญหาของข้าราชการนั้นจำเป็นต้องดำเนินการให้อยู่ภายใต้กรอบกฎหมายที่รับผิดชอบ ไม่อาจดำเนินการตามอำเภอใจหรือตามความต้องการของประชาชนที่ขัดต่อกฎหมายได้ จึงทำให้ปัญหาบางเรื่องถูกการละเลยจากเจ้าหน้าที่เพราะไม่กล้าที่จะดำเนินการจึงปล่อยให้เป็นปัญหาเช่นนั้นเรื่อยไปจนกลายเป็นปัญหาที่เกิดผลกระทบในวงกว้างที่ไม่สามารถจะหาทางแก้ไขได้อีกเลย     
      มีราษฎรหลายรายได้ร้องขอความเป็นธรรมในเรื่องการเข้ายึดถือครอบครองในพื้นที่สงวนหวงห้ามต่างๆ โดยแจ้งว่าได้เข้าอยู่ในพื้นที่นี้มานานมากแล้ว โดยบุพการีรุ่นปู่ย่าได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าวมานาน จึงมีคำถามกลับไปว่าการเข้ามาอยู่นานดังเช่นว่านี้ได้อยู่ก่อนที่จะประกาศเป็นเขตสงวนหวงห้ามหรือไม่ จะสังเกตได้ว่า กฎหมายที่เกี่ยวกับเรื่องเขตสงวนหวงห้ามก็ได้มีการประกาศมานานมากเช่นกัน อาทิ พ.ร.บ.คุ้มครองและสงวนป่า ประกาศปี พ.ศ.๒๔๘๑, พ.ร.บ.ป่าไม้ ประกาศ ปี พ.ศ.๒๔๘๔, พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ ประกาศในปี พ.ศ.๒๕๐๔, พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ ประกาศในปี พ.ศ.๒๕๐๗, พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ประกาศในปี พ.ศ.๒๕๓๕ ซึ่งกฎหมายแต่ละฉบับมีอายุตั้งแต่ ๑๗-๗๐ปี และเหตุผลของการประกาศกฎหมายดังกล่าวก็เนื่องจากมีการกระทำของราษฎรที่เข้าไปบุกรุก ยึดถือครอบครอง ทำลายป่าและสัตว์ป่า ซึ่งมาตรการในอดีตไม่สามารถจะแก้ไขปัญหาเหล่านี้ได้ จึงต้องตราพระราชบัญญัติเหล่านี้เพื่อมาปกป้องสมบัติของชาติ 

     ปัญหาดังกล่าวจึงต้องหามาตรการ หรือวิธีการในการพิสูจน์สิทธิเพื่อพิสูจน์ว่า การเข้ายึดถือครอบครอง และทำประโยชน์ของราษฎร หรือบุพการีของพวกเขาเหล่านี้ได้เข้ามาดำเนินการก่อนที่จะประกาศเป็นเขตสงวนหวงห้ามหรือไม่ ซึ่งจะเป็นสิ่งเดียวที่จะสร้างความเป็นธรรมระหว่างรัฐกับประชาชน แต่การพิสูจน์สิทธิดังกล่าวก็ยังไม่ได้รับการดำเนินการในหลายพื้นที่ เจ้าหน้าที่รัฐก็ยังใช้การบังคับใช้กฎหมายที่ตนดูแลให้ราษฎรออกจากพื้นที่หวงห้ามไป ซึ่งในบางกรณีราษฎรที่ไม่มีความรู้หรือไม่อยากมีปัญหากับเจ้าหน้าที่ก็อาจไม่ได้รับความเป็นธรรม และคงเป็นไปได้ยากหากราษฎรคิดจะเป็นผู้พิสูจน์สิทธิ์เอง เพราะนอกจากจะไม่มีประสบการณ์และความรู้ในเรื่องนี้แล้ว ยังไม่รู้จักวิธีการหาพยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์การครอบครองดังกล่าวอีกด้วย เรื่องดังกล่าวจึงต้องเป็นบทบาทและหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐที่จะดำเนินการและให้ความเป็นธรรมกับราษฎรที่มีความชอบธรรมในการเข้าครอบครองที่ดินเหล่านี้

     ในการถือครองที่ดินนั้นหากรัฐไม่ออกมาตรการที่ชัดเจนแล้วก็จะทำให้ประชาชนในพื้นที่เกิดการทะเลาะวิวาทในเรื่องการแย่งที่ดินทำกิน จึงต้องกำหนดกฎเกณฑ์เพื่อใช้กับคนไทยทั้งประเทศโดยเฉพาะในเรื่องการออกเอกสารสิทธิ์ เพราะเอกสารสิทธิ์จะเป็นตัวกำหนดอาณาเขตในการเข้าครอบครองที่ดินของราษฎรเพื่อมิให้เกิดกรณีการแย่งสิทธิในที่ดินทำกินอีกต่อไป ประวัติของการได้สิทธิในที่ดินทำกินในอดีตก่อนที่รัฐจะได้ตราประมวลกฎหมายที่ดินในปี พ.ศ.๒๔๙๗ นั้น รัฐก็เคยมีมาตรการในการให้ราษฎรเข้าแจ้งการครอบครองมาแล้วหลายครั้ง จะเห็นได้ว่ามีการออกโฉนดที่ดินมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๕ ออกใบเหยียบย่ำ ตราจอง โฉนดตราจอง ตราจองที่ตราว่าได้ทำประโยชน์แล้ว หรือเอกสารแสดงสิทธิอย่างอื่น และมีกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินหลายฉบับออกมาใช้ แต่ราษฎรก็ยังได้รับเอกสารสิทธิ์ไม่มากเท่าที่ควร อาจเป็นเพราะในสมัยก่อนประชากรน้อย อีกทั้งที่ดินมีจำนวนมากที่ยังไม่ได้พัฒนามาเป็นที่ดินทำกิน  จนกระทั่งในปี พ.ศ.๒๔๙๗ ซึ่งเป็นปีที่มีการตราประมวลกฎหมายที่ดิน รัฐได้ออก พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดินในปีเดียวกัน โดยระบุในมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวว่า “ ให้ผู้ที่ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ โดยไม่มีหนังสือสำคัญแสดงสิทธิที่ดิน แจ้งการครอบครองที่ดินต่อนายอำเภอท้องที่ภายใน ๑๘๐ วัน นับแต่วันที่พระราช บัญญัตินี้ใช้บังคับฯ (วันที่ ๑ ธ.ค. ๒๔๙๗)”   

     ซึ่งกรณีดังกล่าวเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญสำหรับการออกเอกสารสิทธิในเวลาต่อมาจนถึงปัจจุบัน เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในช่วงเวลา ๑๘๐ วัน ดังกล่าวนั้น ผู้นำท้องถิ่นทั่วประเทศจะต้องลงพื้นที่ตรวจสอบการครอบครองและการทำประโยชน์ในที่ดินของราษฎร เมื่อพบว่ามีการครอบครองและทำประโยชน์จริง จึงไปแจ้งกับนายอำเภอเพื่อให้ออกหนังสือแจ้งการครอบครองที่ดิน หรือ ส.ค.๑ ให้ ซึ่ง ณ เวลานั้น มีราษฎรที่ไม่รู้ข่าวสารจำนวนมาก อาจเป็นเพราะในอดีตการคมนาคมไม่สะดวกและการสื่อสารยังไม่ทั่วถึง โดยเฉพาะราษฎรที่มีที่ดินทำกินในพื้นที่เกาะหรือพื้นที่ห่างไกลกับความเจริญก็จะไม่รู้ข่าวสารและไม่ได้มาแจ้งการครอบครองดังกล่าว ทำให้รัฐนำไปเป็นประเด็นแห่งการเสียสิทธิของราษฎร

     และตั้งแต่ ปี พ.ศ.๒๔๙๗ เป็นต้นมา รัฐได้มีการตรากฎหมายเกี่ยวกับป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เขตสงวนและรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และมีการประกาศเขตสงวนหวงห้ามดังกล่าวขึ้นอย่างต่อเนื่องจนครอบคลุมทั่วทั้งประเทศ นอกจากนี้ยังออกระเบียบ กฎกระทรวงต่างๆ เพื่อเข้ามาควบคุมการออกเอกสารสิทธิ์ในพื้นที่หวงห้ามเหล่านี้ โดยเฉพาะพื้นที่เป็นที่เป็นเกาะ มีการออกกฎกระทรวงฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ.๒๕๓๗) ข้อ ๑๔ ระบุว่า “ที่ดินที่จะออกโฉนดที่ดินต้องเป็นที่ดินที่ผู้มีสิทธิในที่ดินได้ครอบครองและทำประโยชน์แล้ว และเป็นที่ดินที่สามารถออกโฉนดที่ดินได้ตามกฎหมาย แต่ห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดินสำหรับที่ดินที่เป็นเกาะ แต่ไม่รวมถึงที่ดินของผู้ซึ่งมีหลักฐานแจ้งการครอบครองที่ดินฯ” และในการออกเอกสารสิทธิในที่ดินที่มีความคาบเกี่ยวกับที่ดินสงวนหวงห้าม ที่ป่า ที่เขาหรือภูเขา จะต้องตั้งคณะกรรมการขึ้นมาพิสูจน์สิทธิ์โดยจะต้องมีเจ้าหน้าที่จากกรมพัฒนาที่ดินเข้ามาร่วมตรวจสอบด้วย

     ฉะนั้นก่อนที่จะออกกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว การออกเอกสารสิทธิ์ในพื้นที่เกาะถึงแม้จะไม่มีเอกสาร ส.ค.๑ แต่ได้ครอบครองจริงก็สามารถออกเอกสารสิทธิ์ได้ แต่หลังจากปี ๒๕๓๗ เป็นต้นมา การออกเอกสารสิทธิ์จำเป็นที่จะต้องใช้หลักฐานที่ดินเดิมที่แสดงสิทธิการครอบครองเท่านั้น จึงทำให้ปัจจุบันการออกเอกสารสิทธิ์บนเกาะเป็นไปได้ยากหากไม่มีหลักฐานเดิม ซึ่งมาตรการของรัฐดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันการทุจริตในการออกเอกสารสิทธิ์โดยมิชอบ และน่าจะมีวัตถุประสงค์พิเศษอื่นๆ ที่ไม่ต้องการให้มีการเปลี่ยนมือผู้ถือครองที่ดินเพราะที่ดินบริเวณนี้ย่อมเป็นที่ต้องการของคนต่างชาติ แต่เรื่องดังกล่าวกลับเป็นผลร้ายกับราษฎรผู้บริสุทธิ์ที่เสียสิทธิ์จากการไม่ได้ไปแจ้งการครอบครองในอดีตเพราะเหตุที่ไม่ได้รับทราบข่าวสารและการคมนาคมไม่สะดวก จึงทำให้ไม่สามารถออกเอกสารสิทธิ์ในที่สงวนหวงห้ามหรือที่เกาะที่พวกเขาได้ทำกินมานานได้

     สำหรับที่ดินที่อยู่ในเขตสงวนหวงห้าม หากได้มีการพิสูจน์สิทธิ์และปรากฏว่าราษฎรได้เข้ามาอยู่ก่อนที่จะประกาศเป็นเขตสงวนหวงห้าม ก็ถือได้ว่าราษฎรมีความชอบธรรมที่จะเข้าอยู่ในพื้นที่ดังกล่าวได้และควรมีการกำหนดพื้นที่ให้จำกัดอยู่เพียงเท่าที่ทำกินจริง หากมีการขยายเนื้อที่ทำกินใหม่จะกลายเป็นการบุกรุกที่ดินของรัฐทันที  ซึ่งเรื่องนี้เคยมีแนวคำพิพากษาฎีกาที่ ๒๐๘๗/๒๕๓๙ มีใจความโดยสรุปว่า

               “แม้จำเลยจะซื้อสิทธิครอบครองที่ดินจากบุคคลผู้ครอบครองที่ดินมาก่อนที่ทางการจะประกาศให้เป็นป่าสงวนแห่งชาติก็เป็นเพียงแสดงว่าเฉพาะตัวผู้ที่ขายสิทธิครอบครองให้แก่จำเลยขาดเจตนาที่จะบุกรุกป่าสงวนแห่งชาติเท่านั้น เมื่อปรากฏว่าที่ดินที่จำเลยซื้อได้มีกฎกระทรวงประกาศเป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติเมื่อวันที่ ๑๒ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๒๙ จำเลยเบิกความว่าได้ซื้อมาระหว่างปี พ.ศ.๒๕๓๐ ถึงปี พ.ศ.๒๕๓๕ จึงเป็นระยะเวลาที่รัฐประกาศให้ที่ดินดังกล่าวเป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติแล้วและจำเลยก็ทราบดีว่าที่ดินดังกล่าวเป็นป่าสงวนแห่งชาติ การที่จำเลยเข้ายึดถือครอบครองที่ดินป่าสงวนจึงมีความผิดตาม พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๐๗ มาตรา ๑๔ และยังมีความผิดตาม พ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ.๒๔๘๔ มาตรา ๕๔ ซึ่งบัญญัติห้ามยึดถือครอบครองป่าเช่นกันด้วย”

     จะเห็นได้ว่าถึงแม้จะมีความชอบธรรมที่จะเข้าอยู่ในพื้นที่สงวนหวงห้าม แต่ไม่สามารถเปลี่ยนมือได้เพราะคนที่ซื้อที่ดินไปย่อมที่จะทราบว่าที่ดินบริเวณนี้เป็นที่สงวนหวงห้ามแล้ว จึงไม่มีสิทธิที่จะเข้าครอบครองที่ดินต่อจากคนที่ครอบครองเดิม แต่หากเป็นกรณีลูกหลานของคนที่ครอบครองที่ดินเดิมก็ยังเป็นประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่าจะสามารถรับทอดที่ดินเหล่านี้ได้หรือไม่ 

      มีราษฎรหลายรายในพื้นที่เกาะที่ถูกเพิกถอนเอกสารสิทธิ์ เนื่องจากในอดีตมีการยื่นคำขอออกเอกสารสิทธิ์โดยการนำเดินสำรวจซึ่งไม่ได้ใช้หลักฐานที่ดินเดิม แต่เป็นการออกเอกสารสิทธิ์ในเขตป่าสงวนแห่งชาติซึ่งราษฎรได้ทำกินมาก่อนประกาศเป็นเขตสงวนหวงห้ามนั้นๆ ซึ่งเรื่องนี้ปรากฏใน มาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ระบุว่า “เมื่อรัฐมนตรีเห็นสมควรจะให้มีการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในจังหวัดใดในปีใด ให้รัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษากำหนดจังหวัดที่จะทำการสำรวจรังวัดทำแผนที่หรือพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์สำหรับปีนั้น เขตจังหวัดที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดไม่รวมท้องที่ที่ทางราชการได้จำแนกให้เป็นเขตป่าไม้ถาวร”

     ฉะนั้นเมื่อพิสูจน์ได้ว่าที่ดินที่ราษฎรนำไปขอออกเอกสารสิทธิ์อยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติซึ่งเป็นเขตป่าไม้ถาวรจึงเป็นการต้องห้าม ไม่สามารถออกเอกสารสิทธิ์ได้ แต่ยังคงได้สิทธิ์แห่งการครอบครองที่ดินตามที่ปรากฏในคำพิพากษาฎีกาดังกล่าวข้างต้น

     จะเห็นได้ว่ากระบวนการพิสูจน์สิทธิ์เป็นวิธีการที่ดีที่สุดที่จะคืนความเป็นธรรมให้กับรัฐและประชาชน โดยเฉพาะในพื้นที่ที่เป็นป่าที่อยู่ในเขตสงวนหวงห้ามต่างๆ และถึงแม้ราษฎรจะได้สิทธิแห่งความชอบธรรมที่จะเข้าอยู่ในพื้นที่หวงห้ามดังกล่าวอันเนื่องมาจากการได้เข้าครอบครอง และทำประโยชน์ก่อนที่รัฐประกาศเป็นเขตสงวนหวงห้าม แต่ราษฎรก็ยังมีความรู้สึกว่าตนควรจะได้รับสิทธิจากการออกเอกสารสิทธิ์ได้เพราะจะสามารถเปลี่ยนมือไปสู่รุ่นลูกหลานหรือบุคคลที่สาม และรู้สึกไม่เป็นธรรมจากข้อกฎหมายที่เป็นข้อห้ามดังกล่าว และมักจะพูดกันอยู่เสมอว่า “ป่ารุกที่ชาวบ้าน” แต่ถ้ากลับมามองในแง่มุมของรัฐนั้นจะมีมุมมองในด้านการป้องกันการบุกรุกที่ป่าซึ่งปัจจุบันประเทศไทยได้รับความเสียหายจากการตัดไม้ทำลายป่าจนเหลือเนื้อที่ป่าในประเทศไทยน้อยมากซึ่งเป็นปัญหาที่สำคัญของชาติที่ข้าราชการที่มีหน้าที่จะต้องดูแลเช่นกัน ฉะนั้นจึงเป็นการสมควรที่จะหาความสมดุลเพื่อสร้างความเป็นธรรมให้กับทั้งรัฐและประชาชน แต่การออกมาตรการหรือกฎหมายใดๆ เพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ ให้กับประชาชนนั้นจะต้องระมัดระวังกับการหาช่องโอกาสจากมาตรการเหล่านี้ของข้าราชการที่คิดจะทุจริตเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับนายทุนที่มีทั้งอำนาจเงินและอำนาจรัฐ เพราะเท่าที่ผ่านมาไม่ว่ารัฐจะกำหนดมาตรการอะไรมาใหม่ๆ เพื่อแก้ไขปัญหาให้กับประชาชน ก็มักจะมีเรื่องทุจริตจากการหาช่องโอกาสของมาตรการเหล่านั้นทุกครั้ง จนมีคำพูดว่า “รัฐออกมาตรการที่ดีมามากเท่าไร ป่าในประเทศไทยก็ลดน้อยลงมากเท่านั้น

   ในการปฏิบัติการอย่างเป็นรูปธรรมที่มีอยู่ พบว่า มีหลายท้องถิ่นที่มีกระบวนการทำงานร่วมกันระหว่างชุมชนกับท้องถิ่นในออกกฎระเบียบในการจัดการบริหารที่ดินทำกิน ที่อยู่อาศัย และการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ให้เหมาะสมสอดคล้องกับบริบทแวดล้อมของชุมชนท้องถิ่น ดังกรณีตัวย่างตำบลแม่ทา อำเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่  และเทศบาลเมืองตะพานหิน อำเภอตะพานหิน จังหวัดพิจิตร

ฐานข้อมูลหน่วยงานภาครัฐ
ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้
กระทรวงพัฒนาสังคม และความมั่นคงของมนุษย์
การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
สภาพัฒนาการเมือง
องค์การมหาชน